高考貴族 vs 普考平民：公務員考試制度的階級複製

數據來源： 銓敘部「全國公務人員人數按考試種類分」統計（103-113年底）
分析期間： 民國103年至113年（2014-2024，10年期）
核心發現： 高等考試大幅擴張26.3%，普通考試持續萎縮13.3%，公營事業55%員工繞過正規考試，階級固化現象日趨嚴重

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一、驚人的數字：階級門檻正在升高

當我們打開銓敘部最新的公務人員統計數據時，一個令人不安的趨勢浮現：過去10年間，高等考試（大學以上學歷）及格人數從61,757人暴增至78,014人，成長26.3%；而普通考試（高中職可考）及格人數卻從20,736人萎縮至17,980人，衰退13.3%。

這不僅僅是數字的變化，更是台灣公務體系階級固化的血淋淋證據。

1.1 高考擴張，普考萎縮：門檻升高的鐵證

數據顯示了一個殘酷的現實：**基層晉升管道正在急速關閉。**高等考試的淨增人數達到16,257人（+26.3%），而普通考試則淨減少了2,756人（-13.3%），初等考試的人數則基本持平。這意味著，對於高中職畢業生而言，想透過普通考試進入公務體系的機會越來越少；相反地，擁有大學以上學歷者透過高等考試進入公部門，卻變得更加普遍。

1.2 階級複製的機制

高考與普考的差異，不僅僅是學歷門檻，更是一套完整的階級複製機制。首先，職等起點不同：高考及格者從薦任6職等起跳（月薪約5萬起），而普考及格者只能從委任3職等開始（月薪約3.6萬起）。其次，晉升天花板不同：高考及格者理論上可晉升至最高的簡任官等，但普考及格者的職涯路徑卻常常卡在薦任職等。最後，職務分配也存在差異，高考及格者更容易被分發至核心的政策規劃或管理職位，而普考及格者則多從事基層的例行性行政工作。因此，當高考人數持續擴張而普考人數萎縮時，台灣的公務體系正從一個相對開放的「階梯型」結構，轉變為一個高學歷壟斷的「斷層型」階級結構。

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二、繞過考試的特權管道：「依其他法令進用」爭議

除了正規考試管道，還有一條神秘的通道：「依其他法令進用」。這個管道在10年間始終占總公務人員數的12-13%，相當於每8個公務員就有1個繞過正規考試制度進入。

2.1 龐大而穩定的非正規管道

「依其他法令進用」的人數在過去十年中幾乎持平，103年為44,913人（占總數12.91%），113年則為44,890人（占總數12.37%）。這個非正規管道涵蓋了多種進用方式，包括約聘僱人員轉正、技術人員的直接聘用、特殊專業人才的延攬、政務人員轉任事務官，以及其他依特殊法令規定進用的人員。

2.2 公營事業的驚人比例

更驚人的是各機關差異：

行政機關（113年）：

• 總人數：255,669人
• 依其他法令進用：6,490人（僅2.5%）

公營事業（113年）：

• 總人數：58,666人
• 依其他法令進用：32,294人（高達55.0%！)

這意味著：公營事業超過一半的員工，是透過「依其他法令進用」進入，而非正規考試。

2.3 制度漏洞還是必要彈性？

對於此現象，社會評價兩極。支持者認為，這是維持用人彈性的必要之舉，特別是在需要引進具備特定專業的技術人員，或需要立即填補職位空缺時，僵化的考試制度難以滿足需求。然而，批評者質疑，大規模地繞過正規考試制度，不僅違反了公平競爭原則，也可能為特權進用與關說文化提供了操作空間。這種缺乏透明度的進用方式，對那些通過嚴格考試的及格者而言，顯然是不公平的。無論如何，當公營事業有高達55%的員工都循此管道進入時，這已從「例外」變成了「常態」，其制度的合理性與透明度，值得社會進行更深入的檢討與反思。

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三、各機關考試管道的結構差異

不同機關、不同考試管道的組合，呈現出截然不同的人力結構。

3.1 整體結構變遷（103年 vs 113年）

各考試類別占比變化：

考試類別	103年占比	113年占比	變化
高等考試	17.8%	21.5%	+3.7pp
普通考試	6.0%	5.0%	-1.0pp
初等考試	1.6%	1.6%	持平
特種考試	41.1%	40.0%	-1.1pp
升等考試	19.7%	19.0%	-0.7pp
依其他法令進用	12.9%	12.4%	-0.5pp

從整體結構來看，最顯著的變遷是高等考試的占比大幅上升了3.7個百分點，而普通考試的占比則持續下降了1.0個百分點。特種考試（主要為警察、消防等特殊職務）雖然仍是最大宗的進用管道，但其占比也略微下滑。這顯示公務體系的選才標準，正全面性地向高學歷傾斜。

3.2 行政機關的高考獨大趨勢

在行政機關中，高考獨大的趨勢更加明顯。103至113年間，高等考試的占比從17.3%增至20.4%，增加了3.1個百分點，而普通考試的占比則幾乎沒有變化。值得注意的是，行政機關中「依其他法令進用」的比例受到了嚴格管控，從4.7%大幅下降至2.5%。綜合來看，這些數據趨勢清楚地表明，行政機關越來越依賴高等考試來選拔人才，普考的重要性持續降低。對於有志於進入一般行政機關的民眾而言，大學學歷已成為事實上的必要條件。

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四、升等考試的萎縮：階級流動困境

除了入門門檻提高，內部晉升管道也在萎縮。

4.1 升等考試人數微增，占比卻下降

從數據上看，升等考試的及格人數在10年間幾乎持平，僅微增0.2%。然而，由於公務員總人數的增加，其在總體結構中的占比卻從19.74%下降至18.95%。這意味著，相對於新進人員的增加，內部晉升的管道並未同步擴張，基層人員的升遷之路變得更加狹窄。

4.2 初任考試 vs 升等考試：失衡的比例

若我們用「初任考試人數（高考+普考）/ 升等考試人數」的比值來衡量「進入與晉升」的相對難易度，可以發現這個比值從103年的1.20上升至113年的1.40，增長了16.7%。這個數據的惡化，意味著新進人員的增速已超過升等人員的增速，「進入相對容易、晉升相對困難」的問題正在加劇。基層公務員面臨著比以往更為激烈的晉升競爭，整體的階級流動性也隨之降低。

4.3 誰能晉升？誰被卡住？

在實務上，能否順利晉升，受到多重因素的影響。考試類別是關鍵之一，高考及格者通常比普考及格者更容易晉升。此外，服務機關（中央通常優於地方）、職務性質（政策規劃職優於例行性職務）以及學歷背景（碩博士在升等考試中更具優勢）等，都扮演著重要角色。因此，當高考人數持續擴張，而升等管道卻相對萎縮時，不僅普考及格者的晉升機會更加渺茫，即便是高考及格者，也將面臨比以往更為激烈的內部競爭。

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五、階級固化的社會影響

5.1 教育不平等的放大

公務員考試制度對學歷門檻的提高，無疑放大了既有的教育不平等問題。首先，它加劇了家庭資源的差異，能夠負擔大學學費的家庭，其子女更容易取得進入公務體系的入場券，而經濟弱勢家庭的子女則因普考等基層管道的萎縮而機會減少，這使得原本被視為「階級翻身管道」的公職考試，反而變成了複製階級的工具。其次，城鄉差距也因此擴大，都會區的學生通常擁有更豐富的教育資源，更容易取得大學學歷並在高考中勝出。最後，這也激化了世代間的競爭，年輕世代面臨著比前人更高的學歷門檻，上一代人可以透過普考進入的途徑，對下一代人而言已日益狹窄，從而加深了世代間的相對剝奪感。

5.2 社會流動性降低

在台灣，公務員一向被視為穩定且受人尊敬的職業，當其進入門檻大幅提高時，對整體社會流動性便產生了抑制作用。這不僅引發了中產階級的焦慮，家長為了讓子女獲得更好的機會，被迫投入更多的教育投資，加劇了補習與升學的競爭壓力；同時也可能導致基層勞動者的絕望，因為對於學歷不高的技術勞動者或高中職畢業生而言，向上流動的管道正在關閉。更值得關注的是，這將造成公務體系的同質化，當成員背景日益趨同（如大學以上學歷、來自都會區的中產家庭），將可能因缺乏多元的背景與視角，導致政策的制定脫離基層的真實需求。

5.3 公營事業的雙重標準

行政機關與公營事業在進用標準上的極端差異，形成了一種引人質疑的雙重標準。行政機關「依其他法令進用」的比例僅2.5%，高度依賴考試制度；而公營事業的比例卻高達55.0%，極度依賴非正規管道。這首先引發了公平性的問題：為何同屬公部門，卻有如此不同的標準？公營事業的非正規進用是否存在特權尋租的空間？其次，這也凸顯了效率與公平之間的兩難，公營事業固然主張需要用人彈性以應對市場競爭，但如何兼顧進用過程的公平性與透明度，並建立更嚴格的監督機制，已成為一個刻不容緩的改革議題。

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六、政策建議：打破階級固化

6.1 短期改革（1-2年內可執行）

在短期改革方面，首先應增加普通考試的錄取名額，要求各機關編列一定比例的普考職缺，目標是讓錄取人數至少回復到十年前的水準，以維持基層的晉升管道並促進社會流動。其次，應強化升等考試制度，透過簡化報考資格、增加舉辦頻率及提供輔導資源等方式，將升等考試的及格人數占比重新提升至20%以上，以強化內部晉升管道，提振基層人員的士氣。最後，必須規範「依其他法令進用」的管道，特別是針對公營事業，應建立公開透明的徵選機制，要求公開甄選過程與錄取名單，並對非正規進用的合理性進行定期審查，以消除特權疑慮，維護制度的公平性。

6.2 中期改革（3-5年內逐步推動）

在中期改革上，應致力於建立**「多元進入管道」，不再以學歷作為唯一標準。具體作法包括增設不限學歷、以實作能力為主的技術類考試，建立產業經驗抵免學歷的制度，並推動「實習-考試」雙軌制，讓實務能力優秀但學歷較低的專業人才也能有機會進入公部門。同時，應改革職等晉升制度**，打破「考試類別決定晉升天花板」的僵局，改以「職務歷練」作為晉升的主要依據，讓表現優異的普考及格者在特定條件下也能晉升至薦任官等。此外，也應強化對弱勢族群的照顧，透過擴大報名費減免資格、提供公職考試獎學金及考前輔導計畫等方式，減少家庭經濟因素對個人考試機會的影響。

6.3 長期改革（5年以上結構性變革）

從長期來看，必須進行結構性的變革。首先應重新檢討整體考試制度，評估現行高考、普考的職等設計是否依然合時宜，並研究增設「中級考試」（專科學歷可考）的可行性，同時參考國外先進的選才制度，以建立更公平、更符合當代需求的模式。其次，應強化績效管理，建立客觀、透明的績效評估制度，並將其結果與晉升強力連結，以打破「學歷決定一切」的迷思。最後，應積極推動公務體系的多元化，主動延攬不同背景的人才，並在政策制定過程中增加地方與基層的聲音比重，建立「基層政策建議」的管道，以避免政策規劃脫離基層的實際需求。

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七、結語：我們想要怎樣的公務體系？

數據不會說謊。過去10年間，台灣公務體系正在悄然發生階級固化。高等考試人數暴增26.3%，而普通考試卻萎縮13.3%；公營事業中有高達55%的員工繞過了正規考試；內部的升等管道也相對萎縮，加劇了「進入容易、晉升困難」的問題。這一切都指向一個令人擔憂的未來：基層的晉升管道正在關閉，社會的流動性也隨之降低。

這不僅僅是人事統計的數字變化，更是台灣社會階級結構的深層變動。當公務體系從「階梯型」轉變為「斷層型」，當高中職畢業生幾乎失去進入機會，當大學學歷成為事實上的必要條件，我們必須問：這是我們想要的公務體系嗎？

一個健康的公務體系，應該是能夠提供多元的進入管道，不以學歷為唯一標準；維持暢通的晉升管道，讓基層有希望、有動力；確保公平的競爭環境，減少特權並增加透明度；並且能夠反映社會的多元性，讓不同背景的聲音都被聽見。

改革不易，但不改革的代價更大。當階級固化成為常態，社會流動性降低，不僅公務體系失去活力，整個社會都將付出代價。

是時候嚴肅面對這個問題了。

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數據說明

資料來源： 銓敘部「全國公務人員人數按考試種類分」統計
資料期間： 民國103年底至113年底（2014-2024年）
資料範圍： 全國公務人員（含行政機關、公營事業機構、衛生醫療機構等）

考試種類說明：

• 高等考試： 大學以上學歷可報考，及格後任薦任6職等
• 普通考試： 高中職以上學歷可報考，及格後任委任3職等
• 初等考試： 國中以上學歷可報考，及格後任委任1職等
• 特種考試： 為特定職務或對象設計（如警察、消防、原住民、身心障礙者等）
• 升等考試： 現職人員晉升更高職等的考試
• 依其他法令進用： 依《聘用人員聘用條例》等其他法令進用，未經考試院考試及格

分析方法：

1. 以「總計」層級數據進行長期趨勢分析
2. 以「機關性質」分類（行政機關、公營事業）進行結構差異分析
3. 採用絕對人數、百分比、指數化等多種方式呈現變化
4. 計算初任考試 / 升等考試比值，衡量階級流動性

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