新血荒與老將退：公務體系的世代斷層危機

數據來源： 銓敘部「全國公務人員人數按年資分」統計（103-113年底）
分析期間： 民國103年至113年（2014-2024，10年期）
核心發現： 新人減少16.1%，資深老將暴增63.5%，20-24年老將退休潮腰斬55.4%，世代結構正在劇烈重整

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一、驚人的數字：世代結構正在崩解

當我們攤開銓敘部的年資統計，一個令人憂心的趨勢浮現：台灣公務體系正經歷一場劇烈的世代重整。新人銳減、中堅激增、老將退休、資深延退，四股力量同時作用，導致年資結構從傳統金字塔型崩解為不規則的倒T型。

1.1 新血荒：未滿5年新人銳減16.1%

公務體系正明顯面臨新血荒的問題。年資未滿5年的新人世代，人數從103年的62,856人（占總數18.1%）大幅減少至113年的52,731人（占總數14.5%），淨減少了超過一萬人，降幅達16.1%。這不僅反映了公部門對年輕世代的吸引力可能正在下降，也意味著組織正失去寶貴的新鮮想法與創新動能，長此以往將導致嚴重的世代失衡。

1.2 退休潮：20-24年老將腰斬55.4%

最驚人的變化發生在年資20至24年的老將世代，其人數在10年內從69,593人（占總數20.0%）崩跌至31,045人（占總數8.6%），人數幾乎腰斬，降幅高達55.4%。這批大約在1990年代初期進入公部門的員工，正值50至55歲的退休高峰期，他們的集體退離不僅帶走了大量的實務經驗與專業知識，更在組織中造成了「斷層式」的人力缺口。

1.3 延退潮：30年以上資深老將暴增63.5%

與退休潮相對的是延退潮的出現。年資超過30年的資深老將，人數從39,461人（占總數11.3%）暴增至64,503人（占總數17.8%），增幅高達63.5%。此現象主要歸因於法定退休年齡的提高、年金改革帶來的壓力，以及國人平均壽命延長等因素。雖然留住了經驗，但也可能造成高階職位壅塞，影響後進的升遷機會。

1.4 中堅激增：5-9年世代成長31.2%

在這片變動中，唯一看似正面的消息來自年資5至9年的中堅世代，其人數從52,316人增長至68,650人，增幅達31.2%。這批人員的增長可能受惠於2015至2018年間的「黃金招募期」。然而，隱憂在於，當初作為新人的他們湧入系統，但如今最年輕的新血卻再次斷流，顯示人力補充的穩定性存在極大問題。

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二、世代斷層指數：失衡程度有多嚴重？

我們創建一個「世代斷層指數」來量化失衡程度：（20年以上資深人員）÷（未滿10年年輕人員）

2.1 斷層指數的演變

在103年，年輕世代（未滿10年）的人數為115,172人（33.1%），而資深世代（20年以上）為156,981人（45.1%），世代斷層指數為1.36。到了113年，年輕世代人數微增至121,381人（33.4%），資深世代則減少至129,592人（35.7%），指數隨之降至1.07。從表面上看，指數下降似乎意味著失衡狀況有所緩解，但其背後的主因，是大量20至24年年資的老將屆齡退休所致。因此，這並非結構優化的正面訊號，而是**「斷層式」人力流失**所帶來的被動結果，且指數依然大於1，顯示資深人員數量仍多於年輕人員。

2.2 世代留任追蹤：5年後還剩多少人？

透過追蹤103至108年各年度新進人員在5年後的留任情況，我們可以看到一個有趣的現象。

| 入職年份 | 5年後人數比例 | 解讀 | |---------|-------------|------| | 103年新人 | 83% | 流失17%或晉升 | | 104年新人 | 118% | 該年資級距增加（可能有外部調入）| | 105年新人 | 131% | 同上 | | 106年新人 | 137% | 同上 | | 107年新人 | 125% | 同上 | | 108年新人 | 130% | 同上 |

數據顯示，除了103年的新人外，其後幾年新進人員在5年後，其所屬的年資級距人數不減反增，比例甚至超過100%。這可能反映了當時「黃金招募期」的效應，或是因為有從外部機關調入或不同管道進用的人員（如約聘轉正）被納入統計。然而，核心問題依然存在：儘管過去某個時期的中堅力量看似穩固，但近年來最年輕的新血招募已再次出現大幅減少的警訊。

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三、行政機關 vs 公營事業：兩個極端的故事

不同機關類型面臨截然不同的世代困境。

3.1 行政機關：漸進式老化

行政機關的平均年資在10年內從15.48年微幅上升至16.01年，呈現漸進式老化的趨勢。

年資結構變化：

| 年資級距 | 103年占比 | 113年占比 | 變化 | |---------|----------|----------|------| | 未滿5年 | 19.7% | 14.8% | -4.9pp（新血荒）| | 5-9年 | 17.7% | 22.8% | +5.1pp（中堅激增）| | 10-14年 | 11.8% | 12.7% | +0.9pp | | 15-19年 | 11.7% | 13.9% | +2.2pp | | 20-24年 | 19.6% | 9.2% | -10.4pp（退休潮）| | 25-29年 | 11.7% | 9.9% | -1.8pp | | 30年以上 | 7.8% | 16.7% | +8.9pp（翻倍！） |

從結構變化來看，最驚人的趨勢是年資30年以上者的占比從7.8%翻倍至16.7%。與此同時，新人占比下降了近5個百分點，而20至24年年資者的退休潮則造成了超過10個百分點的人力缺口。這些數據表明，行政機關的組織結構正日益「頭重腳輕」，資深人員比例過高，而新血補充嚴重不足。

3.2 公營事業：驟降式年輕化

相較之下，公營事業則呈現驟降式的年輕化，其平均年資在10年內從20.47年大幅降低至16.09年，驟降了4.38年，降幅超過20%。

年資結構變化：

| 年資級距 | 103年占比 | 113年占比 | 變化 | |---------|----------|----------|------| | 未滿5年 | 15.1% | 18.8% | +3.7pp | | 5-9年 | 9.3% | 16.6% | +7.3pp | | 10-14年 | 8.0% | 10.1% | +2.1pp | | 15-19年 | 10.5% | 13.0% | +2.5pp | | 20-24年 | 22.9% | 6.2% | -16.7pp（崩潰式退休）| | 25-29年 | 6.5% | 13.4% | +6.9pp | | 30年以上 | 27.6% | 21.9% | -5.7pp |

其結構變化的主因是20至24年年資世代的崩潰式退休，占比驟減了16.7個百分點。儘管年資30年以上者的占比依然偏高（21.9%），但已較103年有所下降。年輕世代（未滿10年）的占比則提升至35.4%。這顯示公營事業正在經歷一場劇烈的**「強制換血」**。

3.3 兩種危機，兩種挑戰

行政機關與公營事業面臨著兩種截然不同的危機。行政機關的危機在於漸進式但不斷加速的老化，年資30年以上的資深者占比翻倍，雖然經驗豐富，但可能導致組織缺乏創新動能，且新人的嚴重不足將使未來的接班出現困難。而公營事業的危機則在於大量資深人員的快速退休，導致了嚴重的經驗流失。雖然組織換血速度快，但可能出現知識與技能的傳承斷層，使得新進人員的培訓與適應壓力巨大。

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四、年資金字塔的崩解：從穩健到失衡

傳統的健康組織，年資結構應呈「金字塔型」：年輕人多、資深者少，形成穩定的梯次。但台灣公務體系的金字塔正在崩解。

4.1 各年資級距變化率

| 年資級距 | 變化率 | 淨變化人數 | 觀察 | |---------|-------|----------|------| | 未滿5年 | -16.1% | -10,125人 | 新血荒 | | 5-9年 | +31.2% | +16,334人 | 黃金招募期遺留 | | 10-14年 | +14.2% | +6,049人 | 平穩成長 | | 15-19年 | +18.5% | +7,777人 | 穩定留任 | | 20-24年 | -55.4% | -38,548人 | 退休潮 | | 25-29年 | +15.8% | +7,471人 | 等待退休 | | 30年以上 | +63.5% | +25,042人 | 延退潮 |

4.2 結構失衡的四大證據

年資結構的失衡可以從四個主要證據中看出。證據一：新人缺口，未滿5年年資的新人占比從18.1%降至14.5%，顯示每年新進的人數已不足以補充退休人力。證據二：中層斷裂，年資20至24年的中堅幹部人數腰斬55.4%，他們的集體退休造成了嚴重的「經驗斷層」。證據三：頂層堆積，年資30年以上的資深人員暴增63.5%，占比從11.3%攀升至17.8%，他們的延後退休造成了後進人員的「升遷瓶頸」。證據四：金字塔崩解，健康的組織年資結構應為底寬頂窄的金字塔型，但113年的結構圖已明顯呈現腰部細、頂部重的「倒T型」失衡狀態。

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五、世代斷層的五大危機

5.1 經驗流失危機

世代斷層首先引爆的是經驗流失危機。年資20至24年的中堅幹部人數腰斬，他們帶走了大量難以量化的實務經驗與專業知識。雖然年資30年以上的資深人員依然在職，但他們可能與基層業務有所脫節，而新進人員的不足，使得知識與技能的有效傳承變得極為困難。這種經驗的流失，將直接損害政策的延續性，降低組織在面對重大天災或複雜法規執行時的應變能力，並削弱跨部門協調的效能。

5.2 創新動能危機

其次，創新動能的危機也隨之而來。當組織中代表新思維的新進人員占比僅剩14.5%，而習慣於既有工作模式的資深人員占比卻高達35.7%時，組織的老化將不可避免地扼殺創新活力。這不僅會使政府在推動數位轉型等新興政策時遭遇更大的阻力，也可能因決策圈缺乏年輕世代的觀點，而使政策與社會的真實需求脫節，變革的步伐將遠遠落後於民間企業。

5.3 升遷瓶頸危機

資深人員的延後退休，直接導致了嚴重的升遷瓶頸危機。當高階職位被長期佔據，中堅世代的公務員便無法獲得晉升機會，這將嚴重打擊其工作士氣。對於新進人員而言，職涯前景的黯淡也使他們看不到未來，從而加劇了人才的流失。年資30年以上者占比高達17.8%，而新人卻在過去十年減少了16.1%，這種惡性循環將使組織的活力不斷被侵蝕。

5.4 世代衝突危機

高達30年的年齡差距，使得世代間的衝突危機日益凸顯。資深世代（50-60歲）與新人世代（25-35歲）在價值觀、工作方式及溝通模式上存在巨大差異，而作為兩代間重要橋樑的中間世代（年資20-24年）卻因退休潮而大量流失。資深者強調年資倫理與穩定，而年輕人更重視能力、效率與彈性，這種文化上的衝突，若無人居中協調，將會造成溝通障礙，影響團隊的協作與運作效率。

5.5 財政負擔危機

最後，世代斷層也帶來了財政負擔的危機。一方面，大量高薪的資深人員延後退休，使得政府的人事成本持續攀升；另一方面，退休潮的來臨也對退撫基金造成了巨大的短期支付壓力，使得年金改革的爭議持續不斷。據估算，僅年資30年以上者增加的2萬5千多人，每年就可能讓人事成本增加約150至210億元，這對本已緊張的政府財政構成了沉重負擔。

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六、為什麼會發生世代斷層？

6.1 結構性因素

世代斷層的形成，首先源於深刻的結構性因素。少子化的衝擊直接影響了勞動力市場的供給，不同年代的出生人口數差異，反映在公務體系中，就形成了某些年資級距人數的斷層。其次，退休制度的變革，如法定退休年齡的提高、年金改革帶來的壓力，以及優惠退休方案的取消，都促使資深人員選擇延後退休。最後，招募政策的搖擺不定，例如在某些年份因財政困難而減少招募，在另一些年份又擴大招募，這種不穩定的進用策略，使得人力結構的梯次發展難以穩定，時而出現斷流，時而又集中湧入。

6.2 吸引力下降

公部門對年輕世代吸引力的下降，是新血荒的直接原因。在薪資競爭力方面，公職的起薪已明顯不及科技業與金融業，且薪資成長緩慢，加上年金改革使得退休後的保障吸引力大不如前。在工作環境方面，僵化的體制、繁瑣的程序、論資排輩的文化，以及有限的創新空間，都讓追求成就感與自主性的年輕世代望而卻步。此外，社會觀感的改變也扮演了關鍵角色，過去被視為「鐵飯碗」的穩定工作，在現代年輕人眼中，可能變成了「薪資不高、缺乏挑戰」的代名詞。

6.3 留任困難

除了難以吸引新人，留住既有人才也變得越來越困難。首先，職涯發展受限是主因，升遷緩慢、天花板過低，加上高階職位被資深者長期佔據，使得優秀的中堅人才因看不到前景而外流至民間企業。其次，工作壓力也是一個不容忽視的問題，在人力不足的情況下，基層公務員往往業務繁重，同時還要背負「公務員很涼」的社會刻板印象與不理性的民意壓力。最後，相較於民間企業，公部門在工作模式上缺乏彈性，例如遠距工作不易推行、工時固定等，這些都使得公職在與民間企業的搶人大戰中處於劣勢。

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七、國際比較：其他國家怎麼做？

7.1 新加坡：菁英化與市場化

新加坡採取菁英化與市場化的策略，透過提供極具競爭力的高薪來吸引頂尖人才，其部長級官員的年薪甚至可達數百萬美元。該國同時實施嚴格的績效評估與淘汰機制，並讓公部門的薪資與民間企業連動，以保持其在人才市場上的競爭力。這種作法成功地吸引了大量優秀人才進入公部門，使組織保持年輕化與高效率，但同時也面臨著「菁英主義」可能導致政策與民意脫節的批評。

7.2 日本：終身雇用與漸進改革

日本則長期維持終身雇用制，以確保組織的穩定性，但近年來也開始逐步引入績效評估，並提供優惠的退休方案，鼓勵資深者提前退休，以緩解組織老化的問題。此外，日本也積極增加女性、外國人等多元人才的進用，並推動「工作方式改革」。儘管如此，日本公部門的老化問題依然嚴重，其在穩定與改革之間尋求平衡的經驗，與台灣當前所面臨的挑戰有許多相似之處。

7.3 美國：彈性化與專業化

美國的公務員體系則展現了高度的彈性化與專業化。該國大量採用「約聘制」以保持人力運用的彈性，並針對科技、法律等專業職位提供更具彈性的薪資方案。此外，明確劃分政務官與事務官的權責，使得專業人才更願意在特定領域貢獻所長。這種模式能夠快速因應社會需求來調整人力，但也存在穩定性較差、人員流動率高，以及政治化風險較高等缺點。

7.4 對台灣的啟示

從各國經驗中，台灣可以獲得諸多啟示。我們應借鏡國際，探索薪資彈性化的可行性，讓不同專業的職務能有差異化的薪酬；思考退休制度的彈性，提供資深人員多元的退休選項；建立多元的進用管道，不將雞蛋全放在考試這一個籃子裡；並強化訓練與發展，讓員工在組織內能持續成長。然而，在改革的同時，也必須避免過度市場化而忽略了公部門的社會責任，或因追求菁英化而損害了機會的平等，更要警惕短期主義，以長遠的眼光進行人力規劃。

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八、政策建議：如何應對世代斷層？

8.1 短期策略（1-2年）：止血與穩定

為應對眼前的危機，短期內應採取止血與穩定的策略。首先，必須加強招募力道，透過增加考試錄取名額、改善招募文宣形象，甚至提供新進人員津貼等方式，力求將新人占比拉回至18%以上，以緩解新血荒。其次，應積極推動彈性退休，提供具吸引力的優退方案或部分工時退休等選項，並建立「資深顧問」制度，讓經驗得以傳承，同時釋出晉升空間。最後，應立即強化經驗傳承的機制，透過建立師徒制、系統化整理業務SOP及知識庫等方式，將退休潮所帶來的經驗流失衝擊降至最低。

8.2 中期策略（3-5年）：調整與優化

在中期策略上，應著重於調整與優化現有制度。首要之務是改革薪資結構，針對資訊、法律等專業職務提高薪資加給，並強化績效獎金與考績的連動，以提升公職的薪資競爭力。其次，應建立快速晉升管道，設立以能力和貢獻為核心的「績優快速升等」機制，或增加「專業職」的職等，讓優秀的年輕人才不需論資排輩，也能看見職涯發展的希望。此外，也應推動工作彈性化，擴大彈性上下班與遠距工作的適用範圍，並改善辦公環境與福利，以適應新世代的工作模式，提升工作滿意度並降低流失率。

8.3 長期策略（5年以上）：結構性變革

從長期來看，必須進行結構性的變革。首先應全面檢討退休制度，建立如55至70歲自選退休年齡、退休金與貢獻度掛鉤等更具彈性的機制，以平衡不同世代的需求並減輕財政壓力。其次，應重新設計考試制度，增設不限學歷、以實作為主的「專業職」特考，或擴大「業界轉公職」的彈性管道，以吸納更多元的專業人才。最後，必須建立長期的人力規劃機制，透過每五年進行一次的人力需求評估，並根據退休預測來提前調整招募計畫，建立「人才儲備池」，以避免人力結構的劇烈波動，實現組織的平穩發展。

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九、結語：世代斷層不是宿命

數據清楚顯示，台灣公務體系正經歷一場嚴峻的世代斷層危機。新人銳減16.1%所引發的新血荒，正威脅著組織的基礎活力；年資20至24年的老將人數腰斬55.4%，其退休潮帶走了大量寶貴的經驗；而年資30年以上的資深者暴增63.5%，其延後退休則造成了嚴重的升遷瓶頸。在行政機關，組織老化問題日益加劇；在公營事業，驟然的年輕化則帶來了經驗斷層的隱憂。

然而，世代斷層並非不可逆轉的宿命，它是一個需要透過結構性解方來應對的結構性問題。對於年輕世代，我們必須提升薪資待遇與發展空間，讓他們願意來，也留得住。對於中堅世代，我們必須釋放升遷的舞台，讓他們得以發揮長才。對於資深世代，我們應提供更具彈性的退休選項，並建立完善的傳承機制。而對於整體組織而言，則必須建立長期的人力規劃，推動從論資排輩到重視績效的文化變革，並強化跨世代間的對話與理解。

世代斷層威脅的不只是公務體系本身，更是整個國家的治理能力。當政策制定者與人民世代脫節，當組織缺乏創新動能，當經驗無法傳承，後果是全體社會承擔。

改革不易，但不改革的代價更大。

是時候認真面對這個問題，採取行動了。

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數據說明

資料來源： 銓敘部「全國公務人員人數按年資分」統計
資料期間： 民國103年底至113年底（2014-2024年）
資料範圍： 全國公務人員（含行政機關、公營事業機構、衛生醫療機構等）

年資級距說明：

• 未滿5年： 主要為新進人員
• 5-9年： 初級至中級幹部
• 10-14年： 中級幹部
• 15-19年： 資深幹部
• 20-24年： 即將退休的老將
• 25-29年： 資深老將
• 30年以上： 超資深員工，多已屆退休年齡

分析指標說明：

• 世代斷層指數：（20年以上人數）÷（未滿10年人數），指數>1表示資深多於年輕，世代失衡
• 留任追蹤： 追蹤某年度新進人員，5年後該年資級距的人數變化（簡化模型，未考慮調動）
• 平均年資： 該年度所有人員年資的平均值

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延伸閱讀：

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